创新地方财政能力建设的思维与实践

2018-01-05 16:56   来源:   作者:    《国家治理》周刊编辑部

建设现代财政是国家治理的核心内容

地方财政能力建设事关财税体制改革成败。国家是一个纵横交错的组织体系,央地关系是国家治理结构的基本构成,也是财政分配关系的核心内容,其实质就是地方财政能力的建设问题。中共中央政治局2014年审议通过的《深化财税体制改革总体方案》确定了新一轮财税体制改革的三大任务,预算改革先行,今年是税制改革年,继预算管理制度、税制之后,政府间财政体制成为落脚点。2016年将重点调整中央和地方之间的财政关系,这涉及利益格局的再划分,是新一轮财税体制改革的重点和难点。

诺斯说,“政府的倾向依其财政利益而定” ,从各国财政发展的变迁历史来看,人类社会制度变迁史在很大程度上就是财政发展史。“财政”一词从字面解释,有财又有政,有财才有政,因此,建设现代财政是现代国家治理的核心内容,对于提高国家治理能力意义重大。

现代国家治理体系应该是一个多元共治的运作机制,表现在纵向政府层级间的财、责划分及对经济社会结构的影响,核心是中央和地方财政关系的均衡。横向财政关系方面则需要确定政府、市场同社会之间的边界和功能定位,合理界定国家、市场、个人权利,核心是平衡国家和老百姓两个“钱袋子”。横向财政关系需要以各层政府为依托加以实现,与此同时,中央和地方政府间的纵向财政关系决定着地区之间财政能力的差异程度,地方财政是整个国家财政的基础,而国家财政又是国家治理的基础和重要支柱。因此可以说,地方财政能力是构成国家治理能力的基石。

财政体制决定央地间的财政关系,也决定地方财政能力的强弱。建国以来,我国经历过统收统支、地方分级包干以及分税制等不同的财政体制。计划经济时期实行中央高度集权、统收统支的财政体制,地方财政能力十分薄弱。财政包干制包死上缴,剩余归己,激励地方做强本级财政实力,地方财政能力空前壮大。1994年分税制改革提高了“两个比重”(财政收入占GDP的比重,中央财政收入占全国财政收入的比重),同时中央对地方实行财政转移支付,2013年中央财政收入占全部收入的46.6%,地方占53.4%,但中央支出却只有15%,地方支出占85%;2014年,中央和地方财力分配比例是58∶42,但中央本级支出约15%,中央对地方转移支付4.7万亿元,央地财政之间的收入明显失衡,地方政府高度依赖中央财政转移支付,在此意义上,地方政府财政能力被大大弱化了。

度量地方财政能力的新思维

其一,地方政府财政能力应该进行综合度量。顾名思义,地方政府财政能力应该是优化配置财政资源的能力。我国学界对地方政府财政能力的认识不一,实际上,地方政府财政能力应该是一个综合性概念,它更应该关注地方财政管理机制的完善性、绩效水平的高低以及抗风险的能力。如果从收支角度看,则应该以基本公共服务均等化为目标,以全口径预算为基础设计分税制与转移支付制度配合的财政体制,从而防范债务风险。

其二,地方财政能力建设应该以现代财政制度为取向。改革开放后,央地财政关系先后采取包干制和分税制,为了调动地方积极性,国家在确保中央财政利益的基础上默许地方摸着石头过河,对地方采取“放任自流”的态度。地方政府在既定体制框架之外自赋财权、任意拓宽渠道,以提高自身财政能力,这引发了诸多我国特有的财政乱象,积累了许多深层次矛盾。现代国家治理体系建设要求以现代财政制度作为支撑,地方财政是我国整个财政制度建设的基础性构成部分,因此,理当以现代财政制度为取向推进地方财政能力建设。

现代财政制度应该具有全面统一、法治、公开透明、绩效可考评、可追责、稳健可持续等特征,在当前我国全面深化改革、全面依法治国的新时期,提高地方财政能力要求按现代财政制度的发展方向,在全国层面进一步构建完整的预算法制体系。同时,各地各部门各单位切实实施新《预算法》,坚持财政法治化管理,依法理顺政府和立法机关的权责关系、明晰权力边界,推行全口径预算、细化预算,向社会公众公开预算决算账本,提高财政透明度,告知社会财政资金的筹措渠道、方式,让政府权力在阳光下运行。只有财政公开透明,政府行为才能受到监管,从而推进责任型政府构建。

地方财政能力建设的新举措

央地财政关系是现代国家最根本的治理结构之一,具有牵一发而动全身的作用,对其改革需要进行顶层设计,统筹谋划、协调推进,合理划分财政收支,有效调动中央和地方两方面积极性。

要坚持统分结合,以统为主的原则。近年来,人们常常以美国为代表的联邦制国家为蓝本,认为央地财政关系应该遵循财权和事权对称的原则,大力向地方分权。改革开放以来,为了打破计划经济体制时期中央高度集权、统收统支的财政体制,沿着放权让利的路径,增强地方财权,极大地调动了地方积极性。但是,其也导致了地方政府乱收费、乱摊派,推行土地财政等一系列问题,加重了社会负担,严重损害了民众利益,这些乱象侧面反证了对地方政府下放财权需谨慎。联邦制国家央地之间实行彻底的分权,各自独立性强,州级可自定本州宪法,政府财权相对独立、完整。我国是单一制国家,央地财政始终都应坚持统一领导、分级管理的原则,统分结合,以统为主。新一轮央地关系的改革,实际上也是强调地方财政建设的新方案应该由中央统一部署,对地方先行先试的创新探索也应该由中央及时授权,扭转长期以来地方政府各自为政、权责不清、人治乱权的局面。

坚持税费改革联动,完善分税制。1994年开始实行的分税制财政体制有两个特点:一是在划分央地税种时忽视了税基的流动性,企业所得税、增值税、营业税等都是税基流动性很强的主体税种,税基的流动性会导致税收和税源背离的情况。我国东部沿海发达地区税收政策优惠形成“税收洼地”,其结果是加剧了地区之间财政收入能力的严重失衡,割裂了全国市场的统一性;二是分税制“非”“税”不分,分税制仅仅就当时既有的税种在央地之间划分,不考虑非税收入的划分,地方组织的非税收入不纳入央地财政体制进行分配,这就大大刺激了地方政府在分税制之外巧立名目、乱收乱罚、大力组织非税收入的主动性。由于地方大规模非税收入的存在,地方财政对中央财政的依赖度大大降低,表面上看似地方财政能力得到了增强,但实际上是严重扰乱了财政分配秩序。

未来的央地财政体制改革思路应该是综合设计,基本思路如下:一是税费改革联动,大力推进费改税;二是优化税制结构,加大直接税比重;三是清理税收优惠,维护全国统一税制的严肃性;四是对所有流动性税基的税收实行央地分享,二者水涨船高;五是改革税制,以分成税收为主、地方专税结合构建多税种支撑的地方税体系;六是以全口径预算收入为基础划分央地收入,基本维持央地现有收入格局大体不变。

增加中央支出,优化转移支付制度。目前,在一般公共预算的盘子中,中央收入占比远远高于支出占比,而地方财政却是支出占比相对更高,地方政府高度依赖中央转移支付,其结果是收入上移、支出下沉,大量资金在上下级之间“双向流动”,迫使地方不得不“跑部前进”。新一轮的央地财政体制改革应该调整中央政府和地方政府支出责任,适当增加中央政府的支出责任,将中央支出占比提高到35%左右,中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担,使得事权和支出责任相互匹配,保障市场更加统一、公平以及基本公共服务全国范围内的均等化。

(作者为中南财经政法大学财政税务学院教授)