准确把握政府治理的多元趋向

2017-12-14 10:55   来源:  《国家治理》周刊 作者:    孙 宇

长期以来,在西方语境中,治理一词被看成是一个通用的描述性术语。按照《牛津英语辞典》的解释,治理是指统治的行动和方式,即指导(directing)、引导(guiding)或者规制(regulating)个人、组织、国家或国际联盟的行动和方式。这些指导、引导或者规制的行动和方式,既可以是公共的,也可以是私人的,亦可两者兼而有之。进入互联网时代后,治理,尤其是政府治理再次引起各方广泛关注,不仅仅因为互联网是政府治理的现实场景之“镜像”,而且其还是完善政府治理体系、提高政府治理能力的重要工具和载体。

互联网时代政府治理的特征

互联网时代,政府治理的特征事实正在发生深刻变革。这主要表现在三个方面:

第一,政府治理对象的双重性。个人既是公民也可能是网民,组织既是实体的也可能是虚拟的,社会形态随之分化为现实社会和网络社会。当政府治理遇上互联网,传统治理格局被“颠覆”或被重构后,就形成了现实世界的治理和网络空间的治理。在互联网时代背景下,政府治理的手段、方式和机制日臻丰富,个人、组织和社会密切关联并且交相协同,一个全新的国家治理体系正逐步形成。

第二,政府治理的精细化和精准化。互联网技术是通用目的技术(General Purpose Technology),人们在利用互联网进行工作学习、休闲娱乐以及参与国家和社会事务的过程中,会生成关于消费、信用、住房、旅游、医疗、教育等方面的大量数据。据不完全统计,互联网上的数据量每两年翻一番,且目前世界上90%的数据都是最近几年才产生的。利用大数据技术,对这些数据进行深度挖掘和关联处理,能够准确识别个人、组织、社群的行为特性和活动规律。政府作为“权威的一般性履行”的主体,可以制定并实施“量身定制”的公共政策,从而实现政府治理的精细化和精准化。

第三,政府治理的多中心性和参与性。互联网是超越时空束缚的平台,以链接性和多中心为结构特征,并且正在潜移默化地改变着人类社会的组织架构。伴随着互联网的加速普及,很多人通过互联网行使知情权、参与权、表达权和监督权,个人、组织(包括公共部门和私人部门)和社会均可凭借用户黏性产生“权威的一般性履行”的效果。不同组织的在线呈现打开了公众的参与之门,越来越多的政府部门意识到需要运用视频访谈、社区论坛、微博、微信等新的网络渠道与民众直接沟通,广泛听取各方面的意见建议。

互联网时代政府治理面临的新挑战

已有的实践表明,互联网在改进政府治理效能和效率的同时,也重构了个人、组织、社会与国家之间的关系,颠覆了传统的治理模式和方式,给政府治理带来了无法回避的挑战。这些挑战包括:

时效性。互联网扩大了政府治理的边界,要求政府对公众需求作出即时或瞬时回应。互联网不受时间和空间的束缚,按照7×24×365(7个工作日、24小时、一年365天)的时间维度运行,人们在任何时间、任何地点都可以表达诉求和期待,甚至可以发泄不满和抗议。他们随时随地将自己的所见所闻发布于网络。那些可能让公众感同身受的信息,依托互联网传播的放大效应引发强烈的社会共鸣,从而要求政府部门及时作出回应。如果政府部门仍然墨守繁文缛节、久拖不决等陈规,或者抱有“事不关己、多一事不如少一事”的心态,最终就有可能导致事态的演变超出各方当事人的预期。

复杂性。互联网的普及唤醒了人们的权利意识,相应地增加了政府治理的难度。通过强化公众、组织、政府之间的紧密互动,特别是缩短公众与政府之间的“距离”,互联网的发展,赋予了政府前所未有的职责。比如在个人信息泄露及其所对应的个人隐私保护方面,根据中国消费者协会2015年3月发布的《2014年度消费者个人信息网络安全报告》,约三分之二的受访消费者在过去一年里曾遭遇过个人信息被泄露或被窃取,其中“个人基本信息”被泄露或被窃取得最多。除此之外,个人网络行为信息、个人设备信息、账户信息、社会关系信息等也遭到了不同程度的泄露或窃取。被泄露或窃取信息的受访消费者中,80%的人受到电话、短信、邮件等骚扰,其中还有33.14%的人蒙受了不同程度的经济损失或人身伤害。对此,受访消费者普遍认为政府部门应该承担相关责任。

此外,那些恶意抹黑、中伤个人或组织的网络谣言等也是网络时代政府治理的新难题,这些网络谣言往往无中生有、捕风捉影,恶意歪曲或夸大事实,以达到耸人听闻的效果,对当事人的名誉和其他合法权益造成较大伤害。

信息不对称性。互联网的普及,在缓解了政府治理所面临的信息约束的同时,也加剧了信息不对称问题。一方面,互联网上汇聚了来自社会方方面面的数据,极大地缓解了政府制定公共政策中的信息短缺问题;另一方面,海量数据又催生了信息冗余,但实际上,信息冗余并不意味着能够消除信息不对称,相反,信息越充裕,信息处理成本就越高,信息不对称性问题往往也就越凸显。在这种情况下,政府需要配置更多的资源去筛选和处理各类数据,以甄别公共政策制定过程中的条件变量和约束变量。

随机因素干扰。政府治理面临的随机因素不断增加,放大了治理机制缺失的弊端,进而严重影响了公共政策和政府的权威性。互联网所构建的开放环境一般是在“匿名”状态下运行的,其本身无法排除鱼龙混杂、泥沙俱下的不良和不实信息,这使得政府治理面临着很多随机因素。如果不能及时澄清并清除这些随机因素,很可能会酿成事端。就互联网经济秩序的治理而言,互联网一直是商业欺诈和市场恶性竞争的隐匿空间。虽然工商业组织利用互联网可以迅速建立起在网络空间的声誉和品牌效应,但是,也有一些不法分子利用互联网混淆视听,打着“电子商务”“网络团购”“网络广告”“网络直销”“网络营销”等旗号,肆意破坏正当的市场竞争秩序,甚至不惜以侵害他人著作权、专利和商标权等手段,窃取商业利益。此外,利用大众的盲从、轻信心理而巧立名目的商业欺诈和金融套利等行为,在网络上也比比皆是。

身份认同危机。在国际社会,拥有信息能力和不具备信息能力被形象地称为“有们”(haves)和“没有们”(have-nots),其背后所反映的数字鸿沟问题,会引发相关群体的身份认同危机。近年来,中国的数字鸿沟一直呈扩大趋势,这在城乡、地区、职业、性别、年龄、社群等不同方面均有一定程度的表现。比如,根据中国互联网络信息中心的报告,截至2014年12月,中国农村网民数量为1.78亿人,仅占总网民数量的27.5%,虽然其在绝对数量上比2013年底增加了188万人,但是这一数据还不足同期城市新增网民数量的十分之一。并且2014年中国城镇地区的互联网普及率高出农村地区45个百分点。与此同时,城镇地区的民众普遍热衷于移动互联网、微信商业圈、社交网络以及出行服务等web2.0应用,而农村网民则仍然停留在网络新闻、网络游戏、娱乐等传统应用上。

中国城乡间、地区间等的数字鸿沟,正逐步表现为宽带鸿沟、应用鸿沟、技能鸿沟以及知识鸿沟,以至其所可能引发的身份认同危机,会严重影响治理的公平性和包容性,从而使经济社会发展产生不可逆转的“马太效应”,影响政府治理的效果。

互联网时代政府治理的新思维

互联网时代,政府治理的特征事实和所面临的新挑战,不仅昭示了以科层制和官僚制为特征的传统政府管理模式的失灵,而且提出了“谁在治理、如何治理、治理的合法性”等系列“逼近问题”。为此,互联网时代的政府治理迫切需要创新思维。

首先,必须认识到互联网是一个广泛的利益相关者平等参与的平台。根据中国互联网络信息中心发布的报告,截至2014年底,中国网民规模已达6.49亿人,手机网民达到5.57亿人。互联网就如同一个政策对话场和治理论坛,人们可以直接表达自己的诉求和不满。而且更为重要的是,互联网为政府提供了听取社情民意的直接渠道。中国政府网开设的“我向总理说句话”的常设窗口,从2014年3月到2015年2月27日共收到超过12万条网民留言,其中很多建议成为政府制定公共政策依据和民意基础。

其次,必须认识到互联网是一个多中心的、具有自组织功能的社会化网络。多中心特性就意味着无论是言论还是权威都带有“去中心”“碎片化”和“去行政化”的色彩,公信力必须建立在整个社会话语和共识的基础上,因而政府治理必须与多中心密切互动。同时,行为当事人的话语往往更加能够引发社会共鸣和共振,因此,互联网时代的政府治理,有了自主治理、协商治理和阐释治理等多元趋向。

最后,必须认识到互联网所及之处就是治理所及之处。随着移动互联网、云计算等新兴信息通信技术的创新应用,网络几乎覆盖了物理世界的各个角落,基于大数据的分析,基本上描绘了经济社会运行的一幅全息图。如阿里巴巴推出了国内首个面向社会开放的大数据产品——阿里经济云图,其数据覆盖全国34个省级行政区、300多个地级市、2000多个县级行政单位,并基于这些数据研制了网购商品价格指数、电子商务发展指数、消费者信心指数、小企业活跃度指数等数据产品。又如在疾病预测与防治方面,百度利用互联网用户的搜索数据,并结合气温变化、环境指数、人口流动等因素建立预测模型,实时提供流感、肝炎、肺结核和性病四种疾病的活跃度、流行指数以及各种疾病相关的城市和医院排行榜。由此可见,工商业机构等非政府组织已实质上参与到政府治理中。

互联网的出现,促进了公众对公共产品和服务的期望值的提升,不断对政府治理提出了新的要求。在全球范围内,面向互联网时代的政府治理转型正在逐步展开。同时,互联网的普及,又是实现政府治理转型的前提条件。人们往往认为,互联网所带来的未知因素远远多于已知因素,而实际上,互联网真正带来的是探索未知因素的无穷可能性。我们既不能将现实社会的治理困境和尴尬归咎于互联网,也不能对互联网所“赋予”的效率抱以幻想,毕竟互联网治理是政府治理的重要组成部分,互联网本身也是政府治理的重要对象。与工业时代的传统政府治理习惯以部门为中心来解决问题、各部门独立办事的行政模式不同,构建互联网时代的政府治理模式,必须以公民为中心、以绩效为导向、以问责为基准,否则,就有可能导致付出的治理成本高昂但收效甚微。

当前,中国经济进入新常态,面临的问题日益复杂,尤其是在贯彻落实中央提出的“四个全面”战略布局中,迫切需要政府治理能够顺应互联网时代的发展特征,加快走向以整体政府、协同治理和一体化服务为特征的政府治理新阶段。需要强调的是,政府是治理规则的重要制定者,而治理规则必须随着经济、社会和技术变迁以及博弈参与者格局的变化而改变,是故互联网时代的政府治理创新永无止境。

(本文作者为北京师范大学政府管理学院教授、博导)