对长三角26个城市环境治理状况的测评及排名

2019-02-14 16:33   来源:  《国家治理》周刊 作者:    人民论坛测评中心

党的十八大以来,我国加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设,大力推动绿色发展,深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划,推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。但是生态现状仍需攻坚克难,环境治理仍旧任重道远。习近平总书记多次强调,要按照系统工程的思路,全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设。在2018年5月全国生态环境保护大会上习近平总书记指出“坚决打赢蓝天保卫战是重中之重,要以空气质量明显改善为刚性要求,强化联防联控,基本消除重污染天气,还老百姓蓝天白云、繁星闪烁”。构建良好的生态环境必然需要加强治理体系与治理能力建设。党的十九届三中全会明确提出“实行最严格的生态环境保护制度,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,为生态文明建设提供制度保障”。环境治理与经济、政治、文化、社会治理等有机联系、相互配合,是国家治理体系的重要组成部分。因此环境治理作为我国治理的一项重要内容、作为人民群众的热切诉求,对其治理的过程和成效进行评价具有十分重要的意义。

长三角作为中国最强城市群,经济发展迅速,产业结构不断优化,人口聚集能力强,与“一带一路”、长江经济带交汇,是中国参与国际竞争的重要平台、经济社会发展的重要引擎。其遇到的环境问题也比较早、比较多,对环境保护的重要性认知较深,对解决环境问题的探索更为主动,更具有借鉴意义。在这样的背景下,人民论坛测评中心以“环境治理能力测评”为主题,遵循了全面性、系统性、敏感性、可比性、可操作性和动态性六个基本原则,选取兼具代表性和可得性的主客观数据指标开展测评研究,具体内容包括环境污染控制指数,环境质量指数,生态政治、文化、社会、经济等相关指数,三十多项主客观指标。

环境治理测评的构建方法

人民论坛测评中心结合有关环境治理的数据指标、环境治理成效的相关文献所提及的指标,并参考此前建立的城市环境治理状况评价指标体系,坚持了以最适宜的指标来尽可能地实现以客观评价为导向,以及在数据的可获取性基础上,构建了长三角26个城市的环境治理评价指标体系,具体而言,该指标包括压力指标、现象指标和反应指标等三个一级指标。


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指标体系的建立

马克思认为“任何现象都会引起其他现象的产生,任何现象的产生都是由其他现象所引起的”,因果联系是客观存在的普遍关系,同样适用于环境治理领域。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出“要推动绿色发展,从源头上防治环境污染”,进一步阐述了环境治理中污染防治,即环境污染原因的重要性。同时,唯物辩证法用普遍联系的观点看待世界和历史,指出世界上的一切事物都处于相互影响之中。人类行为不仅给生态环境造了压力和影响,同时,恶劣的环境也会反制人类,如大气污染可能造成呼吸道疾病、肺癌的发病率和死亡率的增加。在事物的相互作用、相互制约中,人类的行为系统也可以通过反应,来预防和改善那些不利于人类生存和发展的环境状态,如污染源排放总量控制、清洁能源的推广、汽油的无铅化、大力发展公共交通以及重新调整不合理的产业布局等。该理论模型运用了压力——现象——反应这一逻辑思维方式,目的是回答环境为什么发生变化、发生了什么和人类如何做这三个问题,从人类系统与环境系统相互作用、相互影响这一角度出发,对环境指标进行分类与组织,具有较强的系统性。具体来说,包括以下三类指标:

压力指标:表征人类活动给环境造成的压力,即污染控制能力,是指城市对于污染环境的处理和治理能力;

现象指标:表征环境质量与自然资源状况,即环境质量维持能力,是指城市的生态环境质量或生态文明程度的高低;

反应指标:表征人类社会正在做什么以应对出现的环境问题,即环境治理支持能力,主要是指城市从政治、经济、文化和社会层面如何支持生态环境,以及如何应对环境污染的能力,如环保政策的执行情况、经济结构是否具有可持续发展特质、生态文明是否深入人心和公众的环境治理参与度高低等。


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指标的无量纲化方法

为了增强测评结果的科学性和可比性,在对指标数据的选择和设定过程中,我们应用了此前测评研究中连续使用过的具有单调性和凸性特征的指数功效函数,对各三级指标数据分别进行了无量纲化和标准化处理。该功效函数的具体形式如下:


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该功效函数中,d是量化后的得分,我们将其区间控制在了60-100之间,x是观测值,也就是各指标数据的实际统计值,xh是满意值,xs是不允许值。一般来说,正向指标满意值取各指标的最大值,不允许值取其最小值。逆向指标满意值应取其最小值,不允许值取其最大值。在操作过程中,经过功效函数的转换之后,就可将各市的指标数值全部转换为60-100之间的得分。

有必要指出的是,依据该功效函数所得出的结果是相对结果,前述指标数据的最小值和最大值会影响各城市环境治理能力的得分。也就是说,如果改变参与测评的城市样本量,可能会导致数据指标的最大值和最小值发生变化,从而其综合环境治理能力的最终得分也会发生变化。但是这并不会对原有各市之间综合环境治理能力排名顺序产生影响,也就是原有各市环境治理能力的先后排序将保持不变。

长三角26个城市总体状况分析

鉴于长三角26个城市的发展水平及城市定位存在显著差异,本次测评以城市发展阶段、城市定位为划分依据,将26个城市划分为三组(见表2),同组城市的发展水平比较接近,便于横向比较。在环境污染控制(压力指标)、环境质量维持(现象指标)、环境治理支持(反映指标)3个一级指标下,本测评采用指标分组比较的方式,对不同组的各个指标采用了不同的权重系数,不同组各城市之间得分不具有直接可比性,由此保证测评结果的客观性和科学性。


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各组城市的发展特征如下:

第一组:上海、南京、杭州、宁波为4个副省级及以上城市,上海作为长三角的中心城市,是经济发展的排头兵;南京、杭州、宁波为次中心城市,具有雄厚的经济发展实力;

第二组:江苏、浙江、安徽三省的经济发展潜力市,受苏锡常都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、宁波都市圈的辐射影响较大,各个都市圈的所属城市经济发展水平相近、产业结构趋同、历史文化相似;

第三组:多位于长三角沿海、沿江发展带的城市,正处于新旧动能转换的产业升级阶段,经济基础相对薄弱,但这些城市未来的发展前景很好,均有较大的发展空间。

测评结果

综合环境治理能力状况

综合环境治理能力主要是指城市治理污染、维持生态环境,以及支持其环境治理的社会、文化、经济和政治等指标的能力,因此包括三大指标,分别为污染控制能力、环境质量维持能力以及环境治理支持能力。通过对各城市环境治理能力状况的指标计算可知,上海市(86.00)在第一组位列第一,舟山市(87.35)在第二组排名中位列第一,第三组中盐城市得分最高(80.53)。


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上海市和杭州市在第一组的综合环境治理中,得分相近,在长三角经济较为发达的城市中,分别位列第一、第二。测评结果显示,上海市有较高的环境污染控制能力和生态环境支持能力。上海市一直以大气、水污染治理为重点,系统推进环境保护和生态建设,积极加强环境基础设施建设,如青草沙、东风西沙水源地、全市燃煤电厂脱硫、脱硝和高效除尘实现全覆盖,形成“一主多点”的生活垃圾无害化处置体系等。因此,上海市在生活垃圾分类、城市污水处理以及工业废气、粉尘、固废等市政建设方面都有良好的表现;相比之下,杭州则具备较高的生态环境质量维持能力。杭州作为“美丽中国”“两美”浙江建设的示范区,多年来践行生态环境保护理念,持续推进“五气共治”“五水共治”“五废共治”,打造“生态文明之都”。杭州2015年获得2022年亚运会举办权,2016年顺利举办G20杭州峰会,同年8月成为中国省会城市中的首个国家生态市,2017年逐渐探索形成杭州特色的环保治理机制。测评显示在长三角四个副省级城市中,杭州市的绿化面积、空气质量以及公众对居住环境的满意和预期度都名列前茅。


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舟山市不仅在第二组的综合环境治理能力中排名第一,同时也是长三角26个城市综合环境治理能力的榜首。测评发现,舟山市具有良好的环境治理维持能力。近年来,舟山市按新区建设“生态优先”原则,坚持“绿水青山就是金山银山”的工作理念,以创建国家环保模范城市为抓手,加快推进“海上花园”城市建设,在经济社会稳步提升的同时持续保持优良生态环境质量,在生态环境建设和保护上成效显著,连续九年获得美丽浙江建设考核优秀。舟山的好空气连续多年在生态环境部公布的全国74个城市空气质量排名中位居前三。根据《生态城市绿皮书(2017)》,舟山市列2017年全国生态城市综合排名第三。此外,绍兴市也是长三角26个城市综合环境治理能力的第二名。测评发现,绍兴市具有较高的生态环境支持能力,如绍兴市公共部门通过招募志愿者、联合环保社会组织等形式,广泛发动群众参与环境保护。


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盐城市和池州市以细微的分数差别在第三组的综合环境治理能力中分别排名第一、第二。测评发现,其中池州市在环境质量维持能力的表现上具有绝对的优势。池州市位于安徽省西南部,是中国第一个生态经济示范区,也是皖江城市带承接产业转移示范区的重要成员、皖南国际文化旅游示范区核心城市。近年来,池州市全域开展大排查大整治行动,积极探索与第三方环保机构的合作,着力建设精准治污系统工程,同时积极构建生态系统健康、环境质量优良、资源利用高效的长江(池州)经济带绿色发展体系。此外,盐城市具有较高的生态环境支持能力,即善于综合运用经济、政策、社会号召、文化推广等手段改善生态环境质量。


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环境污染控制能力状况

通过对环境控制能力各项指标计算可知,宁波市(94.29)在第一组城市中排名第一,上海市(89.92)紧随其后,铜陵市(97.04)在第二组中位列第一,安庆市(95.04)在第三组中得分最高。


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第一组中,宁波市(94.29)的环境污染控制能力排名第一,在城市垃圾分类处理方面存在显著优势。生活垃圾分类处理已成为宁波环境治理工作的重要抓手,早在2006年,宁波市已开始生活垃圾分类处理试点工作,在餐饮企业和供餐单位事先开展生活垃圾分类工作,单独收运处理餐厨垃圾。2013年,宁波市出台生活垃圾分类第一个五年实施方案,普遍推进生活垃圾分类工作。经过近五年的探索实践,生活垃圾分类工作成效初显,截止到2016年年底,宁波市中心城区31个街道584个小区共31.81万户居民家庭参与了垃圾分类,城区垃圾分类覆盖面达75%。宁波市通过强化分类工作顶层设计、打造分类设施体系、探索公众参与模式等措施,初步构建了分类管理网络、分类设施体系,形成了社会共识和推进机制。


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第二组中,铜陵市(97.04)的环境污染控制能力位居榜首,在工业二氧化硫及工业粉尘处置和综合利用比例方面得分较高。铜陵市是典型因矿设市的城市,开始转型之后,铜陵市大力开展工业污染防治工作,紧紧围绕“控煤、控气、控车、控尘、控烧”大气污染防治措施,持续推进大气污染整治重点工程;通过建立倒逼机制,减轻工业污染物对大气环境的影响,实现能源消费结构的调整。2013年以来,铜陵市关停了大批污染严重的有色、钢铁等规模较大企业,并取缔多家小选矿厂(点),关闭部分清场石料矿山;节能减排项目相继推开,否决了多个冶炼、化工类重污染项目,主要污染物二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放总量进一步削减。2016年,铜陵市工业二氧化硫处置和综合利用比率、工业粉尘处置和综合利用比率分别为99.38%、99.70%;PM10、PM2.5实现“双下降”,同比分别下降12%、12.7%,均优于安徽省控制目标。


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第三组中,安庆市(95.04)的工业固体废物综合利用率得分较高,在组内位列第一。安庆市是厂城一体的布局结构,同时又拥有重化工、造纸、印染等企业,污染防治难度较大,但取得显著成效。2016年,安庆市围绕推动绿色发展、建设生态强市的目标,推进环境污染控制工作,使得主要污染物排放总量持续下降,火电、水泥、玻璃、石油化工等重点行业脱硫脱硝设施全部建成投用,神华安庆电厂四台机组全部实现“超低排放”。2017年以来,安庆市还对产污量大、已制定行业污染物排放标准,或发放排污许可证的行业,采取加大超标排放整治力度、不断强化环境监管执法、实施超标排污联合惩戒等措施,推动工业污染源实现全面达标排放。截至2017年底,钢铁、火电、水泥、煤炭、造纸、印染、污水处理厂、垃圾焚烧厂等8个行业达标计划实施取得明显成效。自2018年起,安庆市开展固体废物排查整治工作,重点排查江河水运航道、沿岸及主要支流、沟渠等目标场所,核查码头堆放物料的类别和来源;对危险废物产生及经营单位、生活垃圾填埋及焚烧相关企业进行检查;彻底排查水泥、制砖厂等建材企业,检查是否存在以综合利用为名接收外省生活垃圾、一般工业固体废物和危险废物的行为。

环境质量维持能力状况

经环境治理维持能力测评发现,杭州市(78.43)位居第一组榜首,宁波市(77.81)位列其后;舟山市(85.72)位居第二组第一,台州市(85.42)排名第二;第三组城市中池州市(85.03)高居第一。


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第一组中,在环境质量维持能力方面,杭州市表现突出,得分居四城市之首,公众的居住环境满意度最高,人均绿地面积高于其他三市。杭州市以绿色发展提升居民幸福指数,营造宜居家园。早在2007年,杭州市便入选全国首批“国家生态园林城市试点城市”,10年来一直按高标准开展工作,将生态园林的理念融入城市建设的各个方面,2017年被住建部正式命名并授牌“国家生态园林城市”。尤其是2016年为服务保障G20峰会取得圆满成功,杭州市环境面貌提升到了一个新的水平,彰显出“真山真水园中城”的城市特色。近几年,杭州市为城市绿地资源提供了充分的法制保障,陆续编制了《杭州市城市绿地系统规划》《杭州市生态市建设规划》等绿化规划,制定颁布了《杭州市城市绿化管理条例》《杭州市城市绿化管理条例实施细则》等10余部地方性法规文件。2016年底,杭州市城区绿地率、绿化覆盖率、人均公园绿地面积指标分别达到37.2%、40.7%、14.4平方米。


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第二组中,舟山市(85.72)、台州市(85.42)位居前二,得分差距甚微,两城市的空气质量状况优于其他城市。早在2014年,台州市连续发布了《台州市城市扬尘和烟尘整治专项行动实施方案(2014-2017年)》《台州市大气污染防治工作推进机制》《台州市工业大气污染防治专项实施方案(2014-2017年)》3个重要文件,以能源消费结构调整、产业结构布局优化、工业污染治理、机动车尾气污染防治、城乡扬尘和烟尘整治等工作为重点,切实加强大气保护能力建设,坚持源头治理、综合防治,倡导绿色低碳生产生活方式,建立政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的大气污染防治新机制。2016年,《台州市2016年大气污染防治实施方案》出台实施,明确大气污染防治的目标、任务和措施,全面推进大气污染防治“六大专项”行动。2016年,台州市大气污染防治工作取得显著成效:台州市7个城市空气质量达到二级标准以上的天数比例均值为92.5%,同比上升2.7个百分点;PM10年均浓度为57微克/立方米,比上年下降9微克/立方米。


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第三组中,池州市(85.03)的环境质量高居第一,其中在声环境质量、城市绿化建设上优势凸显。2016年,池州市区域昼间环境噪声等效声级平均值为49.0分贝,质量等级一级(好);城市道路交通噪声昼间平均等效声级67.5分贝,质量等级一级(好),其声环境质量也居安徽省首位。在城市绿化方面,自池州市创建国家森林城市以来,森林覆盖率、建成区绿化覆盖率和人均公园绿地等多项指标已达到或超过国家森林城市标准。2016年,池州市建成区绿化覆盖率43.03%,人工造林面积3.6千公顷,年末实有封山育林面积84.2千公顷,森林覆盖率59.5%,比上年提高0.2个百分点。2018年以来,池州市加快实施绿色发展六项重点行动,扎实推进绿色生态城市综合试点创建,提出六大类39项建设指标,不断完善绿色规划体系,制定了绿道网络、城市公共服务设施等专项规划,开展绿色城建行动,实施增绿提质工程,全面推进城乡建设绿色发展。

环境治理支持能力状况

通过对各城市环境治理支持能力状况的指标计算可知,上海市(89.49)在第一组排名中位列第一,绍兴市(87.74)在第二组位列第一,第三组中盐城市得分最高(78.91)。


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第一组中环境治理支持能力得分最高的城市为上海市。上海市在长三角26个城市中第三产业占地区生产总值的比例最高,近70%,其以较强的经济实力支持生态文明发展,如相较其他城市,上海在公共预算中超过3%的支出用于节能环保;上海通过转变经济发展模式、节能降耗,减低单位地区生产总值能耗和水耗,提高资源能源利用率,在第一组中,上海市的单位GDP能耗下降比例和单位GDP水耗排名均靠前。此外,上海在文化、社会支持方面也得分较高。其中,在主观问卷中,超过八成的上海受访市民表示经常接触关于生态文化等相关环保主题的宣传活动,并认同周围的人非常了解“绿水青山就是金山银山”的论断,同时超过九成的受访者认同上海的生态环保活动宣传取得了预期效果。在生态环境的社会支持测评中,上海受访市民展现出较好的绿色消费方式,近九成的受访者总是或经常“关注自己的消费行为对环境造成的影响”以及“在出行或旅游时会注意自己的行为去保护环境”。


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第二组环境治理支持能力得分最高的城市是绍兴市。其较高的环境治理支持能力主要体现为城市经济的可持续发展、公众对城市环保政策、城市防灾能力、以及对当地生态文明建设成效的肯定。具体来说:虽然绍兴市的人均GDP、第三产业产值占GDP比重以及环境节能环保支出占预算总支出的比重排名并不靠前,但是,体现出了良好的经济可持续发展能力,其单位GDP值能耗下降比例以及单位GDP水耗排名在第二组排名靠前。在生态政治支持中,92.85%的受访者绍兴市受访市民表示比较或非常满意“当地需要执行的环保政策”,89.29%的满意绍兴市的防灾“如水涝、台风”系统,78.57%的受访者高度评价了绍兴的生态文明建设效果。


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第三组环境治理支持能力得分最高的城市是盐城市,盐城市得分较高主要是由于其表现出较高的经济可持续发展水平,以及对生态环境给予了良好的政策支持。首先盐城市的人均GDP在第三组城市中排名第一,第三产业占GDP的比重、单位GDP水耗和能耗下降比例都位列组内第一或第二位。其次,主观问卷调查发现盐城市民在绿色消费和参与生态环境保护领域得分较高。具体来说:70.84%的盐城受访市民表示“在出行或旅游时会注意自己的行为去保护环境”,近六成的市民认同“条件允许的情况下,会多选择公交、地铁或共享单车等绿色出行方式”。调查也发现有近八成的盐城受访市民有强烈的环境保护参与意愿,如高度认同“环保不仅是政府的事儿”以及“一旦发现有违规排污工厂,我一定会举报”。最后,盐城市受访市民也展现出对城市公共部门生态环境保护的较高满意度,超过八成的受访者满意“需要执行的环保政策”,约七成受访者非常或比较满意“城市的防灾系统”以及“生态建设质量作为政绩考察标准带来的影响”。

【执笔:人民智库研究员 陈 琳 刘春霞】

责编:赵鑫洋 / 杨 阳