打造驱动产业转型升级的良好营商环境

2019-01-02 14:07   来源:  《国家治理》周刊 作者:    杨继东 杨其静

自1978年改革开放以来,中国开始参与全球分工,使得中国从贫穷落后的农业国快速成长为“世界工厂”“世界第一工业大国”和“世界第一出口大国”。然而,过去中国的工业产能主要集中在中低端产业,而且还陷入了日益严重的产能过剩状态,以至于“去产能、去库存”成为了十八大以来的重要任务。在此过程中,不少人认为中国应该对标发达国家,适当“去工业化”,即降低第二产业比重,提升第三产业比重。然而,国际经验告诉我们,过早地去工业化很可能导致产业空心化,以至于发展中国家难以跨越中等收入陷阱。事实上,即便是发达国家,不恰当地去产业化也很可能导致其丧失国际竞争力,以至于发达国家近些年来纷纷努力实施“再工业化”战略。

有鉴于此,党的十九大报告指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”,而这就需要“深化供给侧结构性改革,加快建设制造强国,加快发展先进制造业”,从而“促进我国产业迈向全球价值链中高端,培育若干世界级先进制造业集群”。这意味着,我们不仅需要去产能、去库存、去杠杆,更需要通过新的产业投资来调整原有产业结构,实现制造业内部的产业升级。

问题是,如何才能有效推动产业转型升级?本文结合不完全契约理论和制度经济学的最新研究,分析了“营商环境—投资结构—产业升级”的理论假说,即:在契约不完全的环境中,由于那些需要大量专用性投资的产业(契约密集型产业)严重依赖于良好的产权保护和契约执行等外部营商环境,因此那些具有良好的营商环境的地区在吸引和激励契约密集型产业的投资方面具有制度比较优势;与此同时,相对于成熟的中低端产业,中高端产业往往更加依赖创新以及与之相关的专用性建设投资和中间产品投入,因此良好的营商环境是推动产业升级的必要制度保障。

良好的营商环境是驱动专用性投资增长的重要因素

20世纪60-70年代发展起来的制度经济学研究表明,营商环境是影响社会投资和经济增长的重要因素,甚至是最关键因素。不仅如此,不完全契约理论还进一步阐明营商环境对于那些需要大量专用性投资的行业的发展具有更加举足轻重的作用。这是因为交易费用,尤其是与资产专用性投资相关的交易费用使得现实中的大量契约通常是不完全的,从而导致事后再谈判的不可避免;既然事后的再谈判不可避免,一些交易伙伴就可以在事后谈判中有意识地对那些进行了专用投资的交易伙伴采取“敲竹杠”的机会主义行为;这些事后被敲竹杠的风险将导致缔约方事前进行专用性投资的激励变得严重不足,甚至会导致难以缔约。这就意味着,若投资目的地的司法系统或者制度环境不能够公正且高效地处理商业契约纠纷,则将对投资,尤其是专用性投资产生消极影响。

除了上述商业纠纷对投资激励的影响外,投资者,尤其是专用性投资者面临的另一个更为重要的投资风险是投资目的地政府及其政治精英可能发生的侵犯产权的行为。由于企业的专用性投资难以通过出售资产的方式变现,而且也不可能像契约风险那样通过交易方式的精心安排(比如,一体化到企业内部)来规避和缓解,因此,一旦投资目的地政府及其政治精英发生侵犯产权的行为,则投资者将遭受巨大损失。

因此,一个地区的营商环境不仅会一般性地影响到各行各业的投资和发展,而且对于那些需大量专用性投资、交易关系复杂的行业(契约密集型行业)具有更加显著的影响。换句话说,那些契约密集型行业的发展将更加严重地依赖于投资所在地的营商环境。由此,那些具有优良营商环境的经济体将在吸纳契约密集型行业的投资和生产相关产品上具有“制度比较优势”。

专用性投资增长是产业转型升级的重要保障

良好的营商环境能够促进专用性投资增长,专用性投资增长能够极大推动产业转型升级。

首先,如果产业升级是指提高制造业技术水平,那么随着营商环境改善,会导致高技术行业投资增加,进而推动产业升级。根据OECD对2位数行业制造业技术水平等级的分类,把制造业分为四个技术等级:低技术制造业、中低技术制造业、中高技术制造业和高技术制造业。我们分别用1、2、3、4表示4个技术等级。图1中横坐标表示行业契约强度,我们发现,契约强度越高的行业,制造业技术水平也会越高。进而,如果营商环境导致契约强度较高行业投资增加,也就自然意味着高技术行业投资增加,从而通过改善营商环境有效推动地区产业升级。

其次,专用性投资往往意味着没有参考价格的投入品较高,如果作为最终产品需要的中间投入品主要来自专用性定制产品,那么极有可能最终产品的定制化程度也会较高。而较高的定制化程度,在一定程度上也对应着未来的产业升级。这是因为未来的社会消费更偏向于个性化消费时代,未来的消费趋势对应着制造业定制化水平提升。

最后,专用性投资背后实际上是意味着中间品投入具有较高的技术垄断。一个行业中间品存在较高的技术垄断,最终产品则通常可能具有高度垄断特征。而这种高度垄断,不存在较强替代的产品,恰恰是产业升级通常追求的方向。相对于那些成熟的、投入和产出都高度标准化的低端制造业,那些中高端产业更加依赖于新技术且产品更具异质性,从而更加需要专用性的建设投资和中间产品。换句话说,中高端产业通常具有更高的契约密集度,因此更加依赖良好的营商环境来保护产权和维护商业合同的严肃性。

由此可见,营商环境改善能够通过加强产权保护,促进投资增长。同时,地区营商环境差异会形成比较优势,营商环境越好,更加依赖营商环境的高专用性投资行业的投资成本会越低,这导致营商环境严重影响投资结构。营商环境改善能够增强高契约强度的投资,而高契约强度投资增长的过程,恰好与产业升级的过程重合。

区分营商环境中的产权制度与契约制度

社会生产的发展不仅依赖资本、劳动和技术条件,还依赖生产的制度结构。改善营商环境的本质就是优化社会生产的制度结构。值得注意的是,制度环境包含多个维度,其中两个基本维度就是契约制度和产权制度。

诺斯在《经济史中的结构与制度变迁》中区分了国家的契约理论和国家的掠夺理论。国家契约理论中,国家提供法律制度确保私人合同得到执行,通过减少交易成本,促进经济中的交易并引发经济增长。国家掠夺理论中,国家是一种资源转移的工具,国家提供支持私人交易的制度,好的制度应该同时减少政府或利益集团对私人利益的掠夺。以此为基础,Acemoglu & Johnson(2005)进一步区分了契约制度和产权制度。契约制度是指提供法律保护私人交易,产权制度是指减少政府对私人财产的掠夺。换句话说,契约制度界定了个人与个人之间的关系,产权制度界定了个人与国家之间的关系。Acemoglu & Johnson(2005)使用跨国数据,利用三个指标作为不同国家产权制度的代理变量:第一,POLITY IV数据中提供的“对执政者的约束”;第二,国际投资调查提供的1985-1995年在当地做生意时产权被政府征服侵占的保护程度;第三,基于Heritage Foundation提供的私有财产指数。这些指标的共同特征是,能够捕捉私有财产受到政府干预的程度。为了衡量契约制度,他们也使用了三个指标,分别是Djankov et al.(2003)开发的法律形式主义指数,商业借款合同纠纷的法律程序的复杂程度,商业借款合同纠纷的法律程序的数目。通过使用人均GDP和投资占GDP比重作为被解释变量,他们发现产权制度对经济发展更加重要,契约制度主要影响金融中介的组织形式。他们给出的解释是,个人总是可以通过改变合同条款规避契约制度对履约行为产生的负面影响,但是个人无法规避来自政府的侵占或干预。

与Acemoglu & Johnson(2005)从国家层面的宏观研究不同,Cull & Xu(2005)试图从微观企业层面区分不同类型制度的重要性。基于世界银行对中国的企业调查问卷,他们区分了产权制度和契约制度。衡量产权制度的问题是:“在和你企业打交道的官员中,你认为有多大比例的官员是在帮助你的企业而不是在掠夺你的企业。”对应衡量契约制度的问题是:“企业出现商业纠纷时,你认为有多大可能性,法律制度会保障你的合同权益。”研究结果发现,契约制度和产权制度对企业的再投资行为都具有重要影响。然而,Ng &Yu(2014)使用了同样的数据,研究不同类型制度与企业生产率之间的关系。结果发现,相比契约制度,产权制度对企业生产率的影响更大,而契约制度对企业生产率没有显著影响。

这些研究显示,不同类型制度的影响可能是存在差异的。对契约制度而言,即使不存在好的契约制度,但是很可能存在其他的替代制度安排,弥补契约制度缺失的不足。这些替代性制度安排可能包括:长期合作关系,社会网络和垂直一体化。然而,社会很难存在替代性的产权制度安排,个人或者企业很难规避来自政府的影响或干预。从这个意义上说,比较而言,改善营商环境中的产权制度,对于推动产业转型升级更为重要。

通过大力改善营商环境驱动产业转型升级

关于如何推动产业转型升级,学术界充满争论。现在有三种比较流行的观点:主张通过政府积极的产业政策来引导产业投资并促进产业升级;主张通过创业创新来驱动产业升级;主张通过加快对外开放,融入国际分工推动产业升级。

然而,问题在于如何保证政府的产业政策是科学合理的?即便产业政策所指明产业发展方向是正确的,如何让投资者相信在对特定地区和特定产业进行投资是安全的?是否政府仅仅依靠一些优惠政策就能激励全社会进行推动产业升级的创新?如何保证宽松的对外开放政策能够引导资本主要投资于国内高端产业而不是严重的资本外逃?虽然大多数人并不否认这些政策在促进产业升级过程中的积极作用,但是上述问题却提醒我们,如果没有保护投资者合理利益的营商环境,再好的产业政策也未必能吸引到大量的产业投资,尤其是那些需要大量创新技术和专用性投资的行业。

伴随着制造业成本上升和低端制造业需求下降,对于需要跨越中等收入陷阱的中国而言,亟待推动产业结构转型和升级。改善营商环境,特别是改善政府与市场之间的关系,改善产权制度,可能是推动中国产业转型升级最有力的抓手之一。

第一,在国家层面,进一步改善中国整体营商环境,加大产权和合同保护力度,构建中国整体营商环境优势,发挥制度比较优势推动中国产业升级。理论研究表明,在当前国际竞争中,不同国家除了传统的资本、劳动和资源禀赋的比较优势之外,营商环境对一国的生产至关重要,通过提高整体营商环境,发挥制度比较优势可以提升中国整体产业升级的进程。

第二,在地方政府层面,不同地区之间仍然存在营商环境差异,而且从时间趋势看,地区之间的营商环境差异并没有随时间变化而显著缩小。应该进一步增加相对落后地区的营商环境建设。在营商环境较好的地区,进一步发展制度依赖程度较高的行业,具有比较优势。如果对制度依赖较强的行业,在制度较弱区域投资选址,虽然可通过其他条件弥补营商环境缺失,但容易造成资源的浪费。

第三,从不同制度维度看,如果把营商环境划分为两个维度:纵向维度的国家和企业间的产权保护制度;横向维度的企业和企业之间的契约履行制度。那么,纵向维度的产权制度对行业投资结构和产业升级的影响更大。而这种纵向制度的实质就是正确处理政府和市场之间的关系,政府发挥好保护企业产权的职能。我们的研究表明,进一步完善政府与市场之间的关系,对于推动中国产业转型升级至关重要。

【本文作者分别为中国人民大学经济学院副教授,中国人民大学经济学院教授;感谢中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目“土地供给侧结构性改革与产业转型升级研究”项目(18XNI008)支持】

责编:李 懿 / 赵鑫洋