改善营商环境须破除新二元经济结构

2019-01-02 14:07   来源:  《国家治理》周刊 作者:    史晋川 董雪兵

全面推进供给侧结构性改革是我国经济社会发展的长期重要战略。供给侧结构性改革就是要用改革的办法来消除现存的体制机制障碍,推动经济结构调整,实现供给侧结构性改革的三大目的:一是形成新主体,即通过深化改革来发挥市场在资源配置中的决定性作用,在建立公平的产权制度过程中,培养创新的主体,发挥企业家创新的主导作用,同时要全面深化简政放权,转变政府职能,约束政府的“有形之手”,正确发挥政府的引导作用;二是培育新动力,即通过全面深化改革,打破各种垄断壁垒,促进要素自由流动,培育新的增长动力,通过提高全要素生产率来实现经济可持续发展;三是发展新产业,即在尊重市场规律,及时淘汰过剩产能和僵尸企业、化解经济泡沫、避免系统性风险的同时,大力发展新产业、新技术、新业态,挖掘新的增长点。

中央提出供给侧结构性改革在近期的五大重点任务是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,但在实施过程中并非一帆风顺,究其根源是全面深化改革步伐滞缓所造成的制度供给不足,以至于在经济活动的许多领域中市场并不能真正发挥决定性作用。因此,全面推进供给侧结构性改革的关键,是如何通过全面深化改革来消除推进供给侧结构性改革中的体制性障碍。

改革开放以来,我国经济发展最大的“改革红利”,就是破除了计划经济中城乡分立和工农业分立的传统二元经济结构,促进了要素自由流动,极大地解放了社会生产力。近年来,当我国经济发展进入了新常态时期后,阻碍经济社会发展的最大制度性障碍,就是由于改革不彻底所形成的新二元经济结构——国有经济部门与非国有经济部门的分立。国有经济部门的一个重要特征就是占据着政府实行严格市场准入及产业管制的部门,且大都是封闭性的和具有垄断地位的部门。相比之下,非国有经济所在的部门是不存在政府市场限制及产业管制的,基本上是开放的且充满竞争的部门。

国有经济部门与非国有经济部门的分立,在生产要素流动方面的一个非常明显的不对称特征:只要国有企业认为有利可图,就可以凭借其独特的地位和所掌握的资源优势,自由地进入非国有经济部门已经进入的任何产业部门,或在该退出时不退出。与此相反,非国有企业要进入国有经济所在的且已占据垄断地位的产业部门是非常困难的事情,即使是法律法规或政策上已经准许进入的产业部门,非国有企业想进入时也存在着重重体制障碍,以至于实际上根本无法进入。这种只许官商与民商争利、不许民商与官商竞争的新二元经济结构,造成的直接后果就是要素配置和产业结构的双重扭曲:一方面,凡是国有经济亦已进入的那些非国有经济所在的产业部门,大多会出现投资过度及产能过剩问题;另一方面,凡是非国有经济无法进入的那些由国有经济垄断的产业部门,大多都会存在有效供给不足问题。因此,推进供给侧结构性改革的一项非常重要的任务,就是必须花大力气真正破打新二元经济结构。破除新二元经济机构,主要需从以下三方面着手:

深入破除制约民营经济发展的制度瓶颈

全面推进供给侧结构性改革,必须下决心真正打破新二元经济结构,破除行业进入壁垒,使得不同所有制企业都可以相对自由地进入和退出所有产业部门,从而促进生产要素在不同所有制和产业部门之间充分自由流动。在市场竞争机制的作用下,效率低下的企业将退出原来的产业部门,而效率较高的企业将不断进入市场,通过优胜劣汰的市场机制,最终达到资源配置的优化和全要素生产率的提升。

首先,切实放开市场准入、解决门槛高问题。民营经济的转型升级在市场准入体制方面遇到了一系列的“玻璃门”“弹簧门”和“旋转门”,束缚了民营经济转型升级的手脚。在供给侧改革中应大胆地进行探索和鼓励体制创新,打破对民营经济不合理的市场准入限制及产业准入管制,清理和废除对民营经济的歧视性规定,消除各种隐性壁垒,促进民营经济转型发展。

其次,加大金融改革力度、解决融资难问题。加快金融体制改革步伐,引导国有商业银行贷款向民营企业倾斜;推动民营金融机构建设,进一步建立和完善民营企业融资服务体系;建立相应的风险资金补偿机制,引导金融、担保机构加大对民营经济的金融扶持;鼓励民间资本发起或参与设立产业基金、产融合作平台等,解决民营企业融资难问题。

最后,转变政府行政职能,加强民营企业尤其是中小企业服务体系建设,加快服务平台的网络建设,为企业创造高效的服务环境;转变政府职能,切实简化行政审批制度,提高办事效率,创造高效的服务环境。

大力推进国有经济尤其是国有企业改革

大力推进国有经济及国有企业改革,必须要大胆解放思想,勇于打破在有关国有经济及国有企业地位的传统思想认识上的禁锢。

首先,要在思想认识上破除只有国有企业可以进入国家战略性产业部门、承担国家战略等附加在国有企业身上的特殊政治地位的意识形态光环。同时,必须认识到那些附加在国有企业身上的政治及意识形态的光环,以及相应的国有企业管理制度,具有“双刃剑”的性质,搞得不好反而会致使国有企业经营者和党内一些分子钱权交易、政经勾结,在党内形成团伙帮派,破坏党的政治规矩、毒害党的组织肌体、削弱党的执政基础。

其次,必须确立除公益性部门的国有企业外,其余国有企业在国家政治、经济和社会中的地位与非国有企业应该完全平等的观念。在这一思想认识的基础上,积极推进国有企业的混合所有制及股权多元化改革,特别是要在国有企业去产能的过程中,大力推进混合所有制改革,鼓励民营企业参与国有企业改革,鼓励发展民营企业及民间资本控股的混合所有制企业。此外,要积极推动实施员工持股试点改革,尤其要鼓励民营企业积极参与国有企业的重组整合和清理退出,通过供给侧结构性改革,打造国有企业和民营企业“双赢”的发展格局。

最后,要加快完善国有资产监管体制。新一轮国企改革的思路更加强调“管资本”,国资监管应该从管企业为主向管资本为主转变,着力优化资本配置;国资监管机构要转变职能,依法从战略规划、公司治理、收益回报等方面履行出资人职责。要完善现代企业制度,扩大国企董事会“管人”“管事”“管薪资”的试点范围,并加大试点经营推广力度,使国企真正做到“自主拓展、自主决策、自主经营”。对县市一级的国有企业,特别是在城市及地方基础设施领域的地方国有企业,要加大改革力度,防止地方政府利用政府和社会资本合作(PPP)来限制非国有企业,并通过这种方式来不公平地保护国有企业。

充分尊重企业的市场主体地位和创新主体地位

首先,要强化企业的创新主体地位。大力支持企业技术创新,鼓励企业加大基础研究投入,突出企业在创新中的主体地位。政府在实施支持企业创新的政策时,要谨防将国家在支持国防安全领域科技创新的做法,套用到以企业为主体的商业领域的创新活动中,过多地出台产业政策,规划产业重点,集中财力倾斜扶植发展某些产业,扰乱技术创新和产业发展的环境。在技术创新方面,同政府相比,企业奋战在市场第一线,对市场发展具有更为直观的、准确的判断,并可据此做出使企业利益最大化的决策。

其次,政府要制定和完善知识产权保护相关法律法规,进一步加大对商标等知识产权的保护力度,提高企业创新的积极性。严格执法,加大对各种侵犯商标、技术专利和商业秘密等侵权行为的打击力度,保护企业创新主体的利益。

总之,要大力推进供给侧结构性改革,就必须加快全面深化改革的步伐,打破国有经济部门与非国有经济部门分立的新二元经济结构,破除阻碍要素自由流动的制度障碍,通过鼓励创新来调整产业结构,提高全要素生产率,扩大有效供给能力,实现更高质量、更有效率、更加公平和更可持续的发展。

【本文作者分别为浙江大学文科资深教授,浙江大学中国西部发展研究院教授】

责编:赵博艺 / 杨 阳